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旋转门 （政治机制） 编辑
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所谓“旋转门”，指的是个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色、穿梭交叉为利益集团牟利的机制。“旋转门”机制可以被归为两类。类是由产业或民间部门进入的“旋转门”，这主要是指公司管理人员和商业利益集团游说者进入联邦并担任要职。在政策制订和实施的过程中，这就可能为他们曾经代表的团体谋取特别的好处。第二类是由进入私人部门的“旋转门”。以前的官员充当游说者后,利用自己与的联系来为现在所代表的团体谋取特别的利益。



中文名旋转门 外文名Revolving door 简 介为利益集团牟利的机制


目录

1 条款
2 利益考量
3 沿革现状
4 缺陷改进




条款

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2005年《公务员法》在十届第十五次会议上通过并于2006年1月1日起正式施行，该法不仅规定公务员“全心全意为人民服务，接受人民监督；忠于职守，勤勉尽责；遵守纪律，恪守职业道德，遵守社会公德；清正廉洁，公道正派”等原则性义务，而且通过奖励、惩戒、辞职辞退及法律责任等具体规范构建具有中国特色的公务员行为规则体系。该规则体系约束公务员行为不限于在职期间，第102条还对公务员离职后规定期限内从业予以规范，即旋转门条款。令人遗憾，第102条实施效果不彰，乃至有些地方继续出台与之相悖的鼓励公务员辞职下海的政策。面对实践中的诸多问题，亟待反思旋转门条款的立法意旨，借鉴域外相关立法经验，检讨当前立法的可行性、合理性与周延性，重构我国公务员离职后行为的规范。




利益考量

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法律是所有法律共同体中各种相互对峙且为得到承认而相互争斗的物质、民族、宗教和理论方面的利益的合力， [2]所谓良法乃是较好地协调各种利益及利益集团的平衡器。因此，立法者应条列法律所涉的各种利益，再依据公平正义原则对各种利益予以赋值，将价值优位的利益确定为法律的保障对象，并审慎界定价值位次的利益应予以让步的程度。而且，利益考量及平衡不是静止的，因应经济社会变化予以动态调整，才能维护法律为公平正义的化身。同样地，法律分析不应受制于立法者义正辞严地阐释，而是通过利益还原明晰法律的意旨。公务员职业准则由在职向离职后规定期限的延伸及规制，应符合相关利益考量及平衡的基本要求。

旋转门条款的立法意旨包括但不限于以下：，预防期权腐败。期权腐败是指，公务员放弃现权套现利的方式，转而将手中公权力作为一项无形资产进行“资本投资”，为自己预留“出路”，待离职后再套现“投资收益”的策略。作为传统腐败的“创新”，期权腐败的遮蔽性较强。，期权腐败非即时兑现，投桃报李的时间差掩盖以权谋私的因果关系；其次，期权腐败中的利益“反哺”表现形式是离职后公务员提供劳务的合法报酬，权钱交易的对价性不明显；后，为避免“竹篮打水一场空”，远期承诺的有效性往往建立于沆瀣一气的攻守同盟基础之上，外部瓦解的难度较高。期权腐败呈现出滋长蔓延态势，加大反腐败工作的复杂性和艰巨性。旋转门条款规制离职后公务员的从业，一定程度上发挥遏制期权腐败、维护公务员廉洁形象、增进公众对信赖等作用。第二，防止公权力剩余资源的私有化。公权力一般与公务员身份紧密联系，但是身份终结，公权力的光环不会立即褪去，权力运作惯性具有渗透力。公务员在职期间累积的行政关系网、官场人情链、职务影响以及获悉内部信息、竞争对手商业资讯等资源，“下海”后将直接转化为私益，一些 “高薪打工”、“红顶商人”的所得其实是这些剩余人脉或信息资源的私有化，形成对其他经营者的不公平竞争。以至于，有的公务员积极安插亲信或选定“接班人”，离职后遥控公权力为己服务，“权力过期但不作废”。旋转门条款设定离职后的冻结期间，以切断公共部门与私有部门的连接纽带，限制公权力效用的后续发挥。

虽然旋转门条款立法旨在维护公正廉洁的形象，防范利益冲突或输送等情形对公益的侵害，但是会附带产生一系列负效应，包括但不限于以下：，影响公务员与外流动的顺畅。公务员的合理有序流动具有重要意义：，能上能下、能进能出是公务员队伍新陈代谢的基本途径之一，拓宽选人、用人渠道, 增强对多样化人才的吸引力, 有助于公务员队伍结构改善和水平提高；其次，打破公务员身份或职位的僵化束缚，能够产生较强地激励与约束作用，促进公务员提高素质、勤勉工作，增强组织的生机和活力，同时有利于公务员的换位思考，更好的服务于公益；再次，流动顺畅也方便公务员进行个人的职业生涯的规划与管理，促进自我发展和价值实现；后，退路畅通能提高公务员抗压性，避免盲从或唯上，甚至能积极行使《公务员法》第54条规定的抵抗权，保障宪法和法律执行。公务员流动包括内部流动和与外流动，后者是指公私部门之间的人员任职与离职往来。在西方国家，选举产生政务官，公私部门之间的人员互动比较频繁，20世纪80年代兴起于西方国家的新公共管理运动以突破官僚制、建立企业型服务为核心，其中公共部门人力资源管理的变革雇佣关系的弹性化与开放性，市场模式认为公共部门的经验、价值与私人部门的不分轩轾，鼓励甚至要求门户开放，公私部门之间进行更多的人才流动。[3]旋转门条款规制公务员离职后从业，势必影响公务员员退出机制的顺畅，而出口的限缩又将削弱进口的吸引力，形成公私部门人力资源共享的制度障碍。第二，侵害公务员的职业自由。“职业自由是一种标准的选择自由”，“选择职业，乃是选择生计，也就是选择工作方式及内容，其目的则可能是获取生活所需的资源，或是求得自我实现，当然也可能两者兼顾”。[4]职业自由被世界许多国家或地区的宪法、区域性人权条约及国际公约所承认，例如《经济、社会与文化权利国际公约》第6条第1款，本盟约缔约各国承认工作权，包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并将采取适当步骤来保障这一权利。1997年我国签署《经济、社会与文化权利国际公约》，2001年经批准，正式生效，2004年宪法修正案规定“国家尊重和保障人权”，职业自由是一项受国家尊重和保障的基本权利。旋转门条款限制公务员离职后对职业自由享有。

综上所述，离职公务员从业涉及诸多矛盾的利益关系，虽然维护公正廉洁的公益受到旋转门条款保护，但是其他利益的主张也应予以衡酌。旋转门条款应考量及平衡正负效应，即受限于下列原则：，比例原则审查。离职公务员的职业自由即使已表征为基本权利，亦不是的，维护公正廉洁的公益追求及法律形式可加以限制，但是应止于必要的限度之内。旋转门条款除基于公益的目的必要性外，还应满足“必要性”的判断，即由德国警察法发展而来，已经成为公法“帝王条款”的“比例原则”。[5]旋转门条款立法，应符合妥当性，即对离职公务员职业自由的规制措施确实地达到维护公正廉洁的目的；其次应符合必要性，即在所有维护公正廉洁的方式中，对公务员离职后从业应采取少侵害的规制措施；后应符合均衡性，公务员离职后从业的规制应与维护公正廉洁的公益目标之间取得均衡，不得杀鸡取卵。第二，动态博弈调整。旋转门条款的利益考量及平衡依附于特定的经济社会，因应场景不同或变迁予以适应性调整，因此不同国家或地区的旋转门条款立法存在差异，即使同一国家或地区也应适应不同时期的利益博弈情况予以调整。例如，维护公正廉洁是一个庞大系统工程，随着诸如公权力运作透明性、问责性等腐败源头治理制度的建立健全，旋转门条款的意义逐渐减弱，依据比例原则应适时放宽对离职公务员从业的规制，而且旋转门条款应当为公共部门人力资源管理改革预留足够空间。




沿革现状

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我国旋转门条款立法始于1993年颁布《国家公务员暂行条例》，第73条规定，“国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准”。1995年人事部颁布《国家公务员辞职辞退暂行规定》第8条规定，“国家公务员辞职后，两年内到与原机关有隶属关系的国有企业或营利性的事业单位工作的，须经原任免机关批准”。

随着我国法律共同体的生成，法律职业内交流日益频繁，但是法官、检察官的大规模下海从事律师业务，不仅影响司法队伍的健康发展，而且相互勾结的“人情案”、“关系案”严重损害司法公正，因此，法律职业立法率先对旋转门条款予以规定。1996年《律师法》第36条规定，曾担任法官、检察官的律师，从人民法院、人民检察院离任后两年内，不得担任诉讼代理人或者辩护人，2001年、2007年《律师法》修正，该条始终保留。2001年修正《法官法》第17条第1、2款和《检察官法》第20条第1、2款规定，法官或检察官从人民法院或人民检察院离任后二年内，不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人。法官或检察官从人民法院或人民检察院离任后，不得担任原任职法院或检察院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。

2005年《公务员法》是我国公务员管理工作科学化、法制化的里程碑，第102条规定，“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。2009年《刑法修正案（七）》增设第388条第2款，“离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人，利用该离职的国家工作人员原职权或者地位形成的便利条件实施前款行为的，依照前款的规定定罪处罚。”，将受贿罪主体延伸至离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人。

党管干部是具有中国特色的人事组织制度的基本原则之一，党的政策文件虽然不具有法律效力，但是能够发挥事实约束力， 2000年旋转门条款开始成为党风廉政建设和反腐败工作的重要内容，中纪委五次全会提出“三年二不准”规定，即县（处）级以上领导干部离职和退休三年内，不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。2004年中央会议审议通过《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》（中办发[2004]13号，以下简称中办13号文），文件规定领导干部辞去公职应当符合辞职条件及履行辞职程序，并且党政领导干部辞去公职或提前退休后的三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商、办企业活动。担任县级以上地方党委、人大、、政协领导职务的领导干部以及具有审批、执法监督等职能部门的领导干部辞职，要按照上述精神从严管理。此外，文件根据有关规定再次重申，县级以上（含县级）党政机关不得采用停薪留职、带薪留职等方式鼓励领导干部离职离岗经商办企业。已出台此类政策的地方，应予以纠正，并采取妥善措施处理好相关问题。

有的地方党委出台贯彻上述党纪的具体实施办法，例如2005年浙江省纪委、省委组织部下发《浙江省贯彻实施〈关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见〉的若干规定（试行）》（浙组[2005]22号，以下简称浙22号文件），意见适用于县级以上地方党委、人大、、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者内设机构的领导成员及上列工作部门的内设机构的领导成员。意见限制辞职后从业：地方党委、人大、、政协、纪委、人民法院、人民检察院的领导成员辞职后，三年内不得到原任职务管辖地区范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，以及从事或代理经商办企业活动；地方党委、人大、、政协、纪委、人民法院、人民检察院的工作部门及内设机构的领导干部辞职后，三年内不得到原任职务管辖业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职、不得从事或代理与原工作业务直接相关的经商办企业活动。行业管理部门的领导干部，辞职后从业范围以机关所管理的行业为限制范围。其中，“原任职务”包括现任职务和辞职年内担任过的其他党政领导职务；“原任职务管辖地区范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织”主要是指在原任职务管辖地区注册并在该地从事经营性活动的企业、经营性事业单位和社会中介组织，或者在外地注册登记的、但在原任职务管辖地区内从事经营性活动的企业、经营性事业单位和社会中介组织。意见还对辞职后从业行为的监督提出要求，即提前退休的领导干部退休后三年内，每年年底应向其原所在单位党委（党组）报告离职后的从业情况。原单位党委（党组）和组织（人事）部门应了解掌握提前退休干部的从业情况。辞去公职或提前退休的领导干部违反规定从业的，则依据《公务员法》第102条予以处罚。